-LA LECTORA JURIDICA- Richard Revesz / Michael Livermore: Retaking Rationality. How Cost-Benefit Analysis Can Better Protect the Environment and Our Health

Oxford, 2009, 262 pp.
Por Florencia Saulino

¿Cómo decidir si regular una actividad que importa un riesgo para la salud o el medio ambiente? Y una vez que decidimos regularla, ¿dónde trazar el límite? ¿Debe prohibirse por completo la actividad? ¿O debemos permitir su desarrollo en cierta medida? y en ese caso, ¿cómo determinar esa medida? El análisis costo-beneficio es una herramienta analítica que contribuye a encontrar las respuestas a estas preguntas. En términos sencillos, se lo puede definir como “la traducción de vidas humanas y hectareas de bosque en el lenguaje de pesos y centavos”, de forma tal de poder comparar los costos y beneficios de la regulación propuesta en una unidad común.

En los Estados Unidos, el análisis costo-beneficio ocupa actualmente un rol central en la adopción de políticas públicas en materia ambiental y de salud y seguridad, y el impacto de esta metodología puede observarse en todas las áreas del gobierno. En muchos casos el Congreso requiere que las agencias regulatorias lleven a cabo un análisis costo- beneficio de forma previa al establecimiento de estándares ambientales y de salud y seguridad. Asimismo, desde la administración Reagan en adelante, distintos decretos presidenciales establecieron la obligación de realizar un análisis costo-beneficio de aquellas regulaciones que puedan tener un impacto significativo en la economía. Por otra parte, muchos jueces federales son partidarios del uso de esta herramienta y muchas decisiones judiciales han evaluado la aplicación que de ella hacen las agencias regulatorias.

El nuevo libro de Richard Revesz y Michael Livermore, “Retaking Rationality” realiza un análisis detallado del uso ésta herramienta en los Estados Unidos. La tesis central de este libro es que el análisis costo-beneficio, a diferencia de la percepción generalizada de los grupos ambientalistas o las organizaciones de consumidores, en general arroja resultados que sirven para justificar una mayor regulación por parte del Estado. En este sentido, los autores señalan que la razón por la cual en la actualidad no produce esos resultados es porque ciertas decisiones metodológicas hacen que la forma en la que se lleva a cabo este análisis esté fuertemente sesgada en contra de la regulación.

Para desarrollar este argumento, los autores organizan el libro en tres partes. La primera analiza el surgimiento y la evolución del análisis costo-beneficio en los Estados Unidos y muestra cómo y por qué los grupos ambientalistas y pro-regulación decidieron no involucrarse en el desarrollo de esta técnica. Los autores sostienen que, al rechazar de plano el uso del análisis costo-beneficio, estos grupos han permitido que los intereses industriales y los intelectuales conservadores manipulen esta herramienta para convencer al público de que la regulación ambiental y de salud y seguridad tiene efectos adversos para la economía.

La segunda parte discute en detalle las consecuencias de esta falta de participación: en la actualidad el análisis costo-beneficio está mayormente sesgado en contra de la regulación debido a ciertas decisiones metodológicas que los autores describen como un “virtual muro de Berlín que bloquea la aprobación de regulaciones para la protección del ambiente y la salud de la población.”

En cada capitulo de esta parte, los autores discuten una de estas “falacias” y presentan argumentos para reformar la manera en que el análisis costo beneficio es llevado a cabo por las agencias regulatorias.  El objetivo es reparar el daño ocasionado, y hacer del análisis costo- beneficio una herramienta útil para mejorar el proceso de toma de decisiones de las agencias regulatorias, y en consecuencia, mejorar también el medio ambiente, la salud pública y la situación económica de los contribuyentes.

A modo de ejemplo, el primer capítulo de esta parte “Todas las consecuencias colaterales son malas” discute la forma en que las consecuencias colaterales de la regulación son evaluadas al llevar a cabo el análisis de sus costos y beneficios. Cuando se aprueba una regulación destinada a disminuir un riesgo, la medida que se adopta puede exacerbar otros o dar lugar a “riesgos colaterales”. Esto se ve claramente en el caso de la aspirina: su uso calma el dolor de cabeza pero también puede causar dolor de estómago. Sin embargo, además de estos riesgos colaterales, la regulación puede tener beneficios colaterales que en el ejemplo anterior estarían representados por la prevención de ataques cardíacos. Los autores señalan que, en la actualidad, las agencias regulatorias se centran sólo en los riesgos colaterales y no tienen en cuenta los beneficios colaterales de las regulaciones. Como consecuencia de esta situación, el análisis costo beneficio está sistemáticamente sesgado en contra de la regulación.

El segundo capítulo de esta parte, “El bienestar económico es igual a la salud” analiza lo que se conoce como health-wealth tradeoff. Basándose en la correlación entre bienestar económico y salud, este argumento sostiene que cualquier regulación que imponga costos a los ciudadanos, hace que su bienestar económico decrezca, y por tanto que su nivel de salud sea menor. Como acertadamente señalan los autores, la correlación detectada no implica necesariamente causalidad: es posible que un mayor bienestar económico lleve a un mayor nivel de salud, pero también es posible que la gente que tiene mejor salud acceda a un mayor bienestar económico. Por otra parte, los autores sostienen que aún cuando existiera una relación de causalidad entre las dos variables, la solución no sería necesariamente una menor regulación, sino que la redistribución de los costos regulatorios también aparece como una solución posible.

Un último ejemplo de las falacias que se discuten en esta parte del libro es la que sostiene que “Nosotros valemos más que nuestros hijos.” Muchas veces los beneficios de adoptar una determinada regulación recién se ven después de muchos años. Para poder asignar un valor monetario a estos beneficios futuros se utiliza una técnica conocida como “descuento” que reduce el valor de los pesos futuros para traducirlos en pesos a valor presente. Esta técnica se basa en la idea de que las personas prefieren recibir beneficios inmediatos en lugar de beneficios futuros. Los autores señalan que si bien este razonamiento puede resultar de utilidad para evaluar políticas a corto y mediano plazo, su aplicación en el contexto intergeneracional resulta problemática; y sugieren el uso de otras teorías que ofrecen mayor atractivo desde el punto de vista de nuestras intuiciones morales, como el desarrollo sustentable, el utilitarismo, y la justicia correctiva.

Pero estas falacias no son las únicas responsables del sesgo anti-regulatorio del análisis costo-beneficio: los autores sostienen que también el uso que se hace de sus resultados está sesgado en contra de la regulación. La última parte “Entablando la racionalidad regulatoria” se centra en lo que los autores llaman “el sesgo institucional”. Tanto dentro del poder ejecutivo como en los tribunales, el análisis costo-beneficio aparece como un obstáculo que las agencias regulatorias deben sortear para poder emitir la regulación propuesta; pero raramente es utilizado para impulsar la adopción de nuevas regulaciones. Los autores señalan que la lógica subyacente a esta estructura se basa en la presunción errónea de que las agencias sobre-regulan, imponiendo grandes cargas a la economía; y proponen una serie de reformas a la estructura administrativa actual con el objetivo de corregir dichas fallas.

El libro resulta de gran interés incluso para un público extranjero que se encuentra alejado de la discusión sobre el uso del análisis costo-beneficio en los Estados Unidos.  Las interesantes y profundas reflexiones sobre el uso de esta metodología sirven como base para una discusión más amplia acerca de la forma en que los encargados de las políticas públicas adoptan decisiones en materia ambiental y de salud y seguridad.

Como bien señalan los autores, “dada la naturaleza compleja de las decisiones del gobierno, no tenemos más opción que desarrollar herramientas analíticas complejas para poder tomar las mejores decisiones posibles”. En este sentido, el libro sirve como una guía para la adopción de esta metodología, sin caer en los errores que hicieron de ella una herramienta sesgada en contra de una mayor regulación en materia ambiental y de salud y seguridad.

El uso del análisis costo-beneficio como una herramienta neutral sin dudas contribuiría a impartir racionalidad en la adopción de políticas públicas, trasparentando el proceso de toma de decisiones y facilitando el control de éstas por parte de los ciudadanos. Asimismo, ayudaría a imponer una estructura a la vasta discreción de la que disfrutan los órganos administrativos, haciendo que sus decisiones se basen en un análisis racional y no en la voluntad unilateral y sin control de los funcionarios públicos. Para nosotros, entonces, el uso del análisis costo beneficio también es una forma de retomar la racionalidad y proteger de la mejor manera posible el medio ambiente y nuestra salud.

Otras publicaciones en La Lectora Jurídica